喻文光:论铁路改革的法治化路径

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  摘要: 铁路行业的政企分开拉开了铁路改革的大幕,未来的改革道路都上能 法治来保障。立法先行是铁路改革成功的前提和保障。铁路与政府、市场以及社会的关系都上能 通过法律来确定;改革中国家利益、公共利益、企业利益和消费者利益之间复杂的关系都上能 法律来调整;改革的目标和步骤应当通过民主立法和公众参与的系统进程来确定。铁路改革立法的核心内容是理顺并确定铁路行业内的垄断与竞争的关系、铁路改革中的市场化与私有化之间的关系、市场竞争与政府监管之间的关系。铁路改革的关键是通过法律来构建有效的政府监管体制,明确监管的内容、依据和机构。

  关键词: 法治保障;立法先行;垄断与竞争;市场化;政府监管

  在2013年3月的国务院机构改革中,最引人注目的莫过于与共和国同岁的铁道部被撤并,新组建成立中国铁路总公司。决策者从政企分开入手,理顺铁路与国家的关系,扫清了铁路改革的制度性障碍,使新一轮的中国铁路改革破冰起航。[1]但政企分开要是我铁路改革的第一步,就让还面临着更为复杂的诸多难题。在铁路改革漫长而艰难的航程中,都上能 法治来保驾护航。铁路改革的法治化道路主要体现在以下三个白方面。

  一、立法先行是铁路改革成功的前提和保障

  铁路改革是世界性难题。各国你这个交通、地理、经济以及文化条件的不同,铁路改革的路径和目标、经验和教训也各异。但从欧洲、美国和日本的经验来看,就让在法律的规范、引导和保障下推进实施的。铁路改革是复杂的系统工程且作为基础设施关系到国计民生。你这个,在改革启动就让就都上能 设计总体规划,明确改革的目标和步骤,并通过立法系统进程使改革获得合法性和民主正当性。[2]累似 ,欧盟为了改变铁路竞争力日趋落后的局面,推动铁路在欧盟内的高下行速率 跨境运输,通过先后三次颁布“铁路改革一揽子立法”,对欧盟铁路进行了重大改革。欧洲议会1991年颁布的第91/440/EG号指令被视为欧盟铁路自由化改革的奠基石,其奠定了欧盟网运分离的铁路改革的基本模式。该指令也是1998年颁布的第三个白一揽子立法方案的核心组成每项。504年5月生效的第5个铁路一揽子立法方案的核心内容是加速铁路网络和运输市场的开放。[3] 507年9月生效的第三个白铁路一揽子方案(欧盟第507/58/EG指令)要求全面开放跨境运输市场以及改善乘客权利等。欧盟的每三个白一揽子立法都具体规定了改革的目的和时间表,使铁路改革有了明确的路线图。美国在铁路所经历的5个时期,即自由垄断、严格管制、引入竞争和放松管制时期,也都运用立法手段对铁路改革进行了规范。[4]日本在启动铁路民营化改革时也是立法先行。累似 ,1986年国会先颁布了日本铁路民改革的基本规范《日本国有铁道改革法》,规定了国铁拆分重组以及债务分配和清算的方案。我应该 又制定了一系列专门法律来为具体落实除理企业重组和债务清算难题。[5]由此可见,铁路改革前的总体设计和改革中的每三个白重大决策都应该有法律的指引和保障,你这个很你这个会无功而返。德国铁路改革的历程验证了你这个点。德国在历史上从前进行了15次改革,但你这个缺陷总体设计规划和立法保障,都收效甚微。直到1992年在欧盟铁路改革的影响下,制定了改革的总体方案,并修改宪法、制定铁路改革相关的法律规范,铁路改革才得以稳步有序地推进,并取得了成功。[6]

  我国铁路改革政企分开的方向你这个确定,但改革的总体目标和具体步骤尚不明确。如前所述,法治保障是铁路改革稳步前进的必要条件。铁路改革事关国民经济发展和大众利益,都上能 再依靠政策调整或摸着石头过河。在改革先行还是立法先行的路线确定上,应当坚定不移地确定立法先行。铁路改革的复杂、艰巨性和长期性都上能 成为否定立法先行的理由,而恰恰是立法先行的重要原因分析 。铁路改革中复杂、多元的法律和利益关系都上能 通过公开透明的民主立法系统进程来确定,都上能 给腐败留下制度空间;公正良好的竞争秩序都上能 通过法律来建立,都上能 使铁路行业从行政垄断发展成为企业垄断;改革的总体目标和发展道路都上能 通过法律来确立和稳定,都上能 使其随着领导人的更迭而变化。你这个,有人有人都上能 通过立法来确定和落实改革的目标和步骤。铁路改革的目标不应仅仅是引入竞争,提高下行速率 ,还应该考虑到铁路的公益性质,应当将为民众提供满意安全、低成本、环保的铁路服务也列入改革目标。铁路改革不你这个一蹴而就,都上能 循序渐进,分步骤、分阶段地进行。但每个阶段都应该立法先行。现阶段首当其冲的是修改《铁路法》。现行《铁路法》是计划经济的产物,其所确立的层厚集中、统一指挥、半军事化、政企不分的铁路管理体制你这个与铁路改革的基调格格不入,亟需修改。你这个,正在进行的铁路改革就一蹶不振 了合法性基础。你这个,立法机关应该立即启动立法、修法工作。新修改的《铁路法》都上能作为铁路改革的基本法,在法律中应明确政府与铁路的关系,确立铁路企业的市场主体地位、引入竞争,明确政府的监管和调控责任,同去都上能 针对铁路公司重组、铁路投融资改革、铁路安全监管等制定配套的专门法律。此外,都上能 修改相关铁路行政法规和规章,为铁路改革提供依据和制度保障。

  二、理顺三对关系是铁路改革立法的核心内容

  我国今年通过国务院机构改革的依据实现了铁路部门的政企分开。但这要是我第一步,要是我三个白顶层设计,政企分开要是我理顺了铁路和国家的关系。铁路改革的顺利进行,都上能 理顺铁路行业内的垄断与竞争的关系、铁路改革中的市场化与私有化之间的关系、市场竞争与政府监管之间的关系,并将其用法律的形式确定下来。

  (一)铁路行业内垄断与竞争之间的关系

  从经济学的层厚来分析,铁路行业并就让整体具有自然垄断性质。都上上能 铁路基础设施(包括铁路路网、车站和附属设施等)你这个具有规模经济效益、范围经济效益以及高额的沉淀成本,而具有自然垄断性质,不宜由多个企业来提供。而运营业务则不具有自然垄断性质,都上能自由竞争。你这个,都上能针对这并都不 不同经济属性的业务采取不同的改革依据。瑞典、英国和欧盟国家在铁路改革中即采取了网运分离的模式,即将铁路基础设施和运输经营相分离。铁路基础设施一般仍属国有,由国家承担投资、修建和维护的责任,支付血块的财政补贴。在铁路运营方面,则打破垄断,将货运和客运分为多个运营公司,重构竞争主体,引入市场竞争。都上能 注意的是,国家随便说说对铁路基础设施的供给负有责任,但不一定要亲力亲为,都上上能通过招投标的依据将修建和维护铁路的任务交由私人来完成,从而在基础设施领域实现竞争。累似 ,瑞典自502年起也就让开始用招标的依据实现竞争。至503年底22%的铁路网的维护服务就让通过竞争依据发包的。竞争的结果令人满意:铁路轨道的质量难题减少,因铁轨引发的晚点事故减少,维修的成本降低。网运分离是欧洲国家铁路改革成功的最主要原因分析 。你这个其优化了基础设施的经济地位,同去也使运营公司都上上能 运营方面的负担,消除了铁路运输与公路运输竞争的制度性障碍。但在美国的货运和日本的客运方面则采取网运合一的模式。不过,两国采取你这个模式有其特殊的地理环境原因分析 ,不具有可克隆qq性。美国地广人稀,客运极不发达,你这个铁路企业几乎完整篇 退出了客运领域。网运合一则仅局限于货运领域,你这个基础设施要是我被简单维护,大每项路线就让重复,由三个白竞争者来运营。很多有,在基础设施领域也实现了充分的竞争。日本则相反,你这个人口密度高,很多有在客运方面实行网运合一,将从前的国铁按地域横向拆分为5个公司,本州岛的三个白公司成功上市,实现实质私有化。你这个三个白公司因客流少,地理位置不佳,无法盈利,仍保留为国有。在货运方面则实行网运分离,成立国有货运公司,但不拥有路网,要是我通过租赁从各个客运公司取得路网的使用权。[7]

  我国的铁路总公司在政企分开后,如保进一步拆分,是采取网运分离的所谓“竖切”模式,还是运用网运合一的所谓“横切”模式,是目前我国专家学者关于铁路下一步改革的争论核心难题。①笔者认为,从经济层厚而言,你这个铁路基础设施和运营业务经济属性不同,都上能分离,但在组织形态学 上具体确定网运分离还是合一模式,取决于三方面因素:地理因素(地方、地区或全国),市场因素(客运以及货运的市场和子市场)和功能因素(累似 基础设施与铁路运营)。无论采取哪种模式,都应该从有利于竞争,提高铁路运营下行速率 的目的出发。不过,从你这个国家铁路改革的经验来看,都上上能 证据表明网运合一的模式具有优越性。日本是实行你这个模式的典型国家,但其铁路私有化改革后,铁路在交通行业中的市场份额不升反降,你这个为铁路消减负债的目标也只每项得到实现。相反,网运分离的模式则被实践证明对于铁路的发展具有积极有效的推动作用。累似 ,英国、瑞典在改革后客运和货运的需求量都显著增加,铁路运输在整个交通市场上的份额也明显增长。你这个,我国都上能借鉴国外铁路改革以及国内电力和电信改革的经验,在铁路行业实行网运分离的模式,除理网运合一模式下,拥有路网的公司利用控制路权的优势排挤你这个竞争者进入铁路运输市场,损害真正的、直接的竞争。网运分离是实现直接竞争的基础,在新修改的《铁路法》中应当把你这个模式确定下来。

  (二)铁路改革中的市场化与私有化的关系

  政企分开后铁路改革层厚次的难题要是我市场化,都上能 构建市场竞争体系,使铁路企业真正成为市场主体,在市场竞争中生存发展。[8]但有舆论抨击市场化改革会原因分析 国有铁路企业“私有化”。市场化否是是等同与私有化呢?这首先涉及到对私有化(Privatization)的理解。私有化也被称之为民营化,在学理上一般包括三类:形式私有化、实质私有化和功能私有化。[9]形式私有化也称组织私有化,是指完成公共任务的机构转变成为私法上的组织(如有限责任公司、股份有限公司),但国家仍然承担提供公共产品和服务的责任。世界各国铁路改革的第一步随便说说就让形式私有化,即将铁路运营从行政部门中独立出来,成立自负盈亏的公司。我国铁路行业的政企分开改革,成立中国铁路总公司实际上要是我形式私有化。实质私有化是指国家不再承担完成公共任务的责任,完整篇 交给私人、社会以及市场。日本国铁拆分后将三个白盈利好的公司上市,不再属于国家,即为实质私有化。功能私有化则指国家仍然承担监管和保障责任,但公共任务的履行则通过特许经营等公私战略战略合作的依据交由私人去完成。累似 ,瑞典将铁路基础设施的建设、维护通过招投标的依据委托私人完成。我国铁路改革政企分开实际上你这个迈出了形式私有化的第一步。都上能 探讨的是下一步的改革中都上能进行实质私有化。你这个国家铁路私有化改革的经验证明,对铁路基础设施都上能 进行实质私有化。你这个铁路基础设施具有自然垄断性质,若私人拥有所有权,其在追求利润最大化的动机驱使下,会在基础实施的维修、养护以及新路线的修建方面吝于投资,你这个会利用本人的垄断地位,在交通运输和财政政策方面对政府施加压力,来实现私人利益。英国和新西兰都从前将铁路基础设施公司上市,均以失败告终,最后政府花巨资回购,付出了巨大的经济和政治代价。[10]你这个,我国随便说说在铁路领域亟待建立现代企业制度,急于摆脱铁路的巨额负债,但就让否是是将网运合一或网运分离的铁路企业整体上市,需深入探讨,谨慎决策。你这个错误地进行了实质私有化,则会原因分析 国家无力监管。无论后续的监管制度如保设计,都无法实现改革的初衷,也无法保护公共利益。有人有人担心的正是你这个实质私有化。你这个,都上能借鉴德国作法,②在铁路基本法中明确规定,铁路企业以私法上的公司形式运营,但铁路基础设施属于国有,国家控股,你这个要转让股份,都上能 有依据。国务院2013年3月14日发布的《国务院关于中国铁路总公司有关难题的批复》中规定,“中国铁路总公司是中央管理的国有独资企业”。但该批复要是我国务院的三个白文件,不具有法律规范的效力,都上上能 从法律上排除就让实质私有化(公司整体上市)的危险。

  (三)铁路改革中市场竞争和政府监管的关系

  提高铁路下行速率 和效益的关键在于创建市场化的环境, 引入竞争是重点。 我国铁路改革主要的目的也是打破垄断,引入竞争。但如前所述,铁路产业就让所有的领域都具有可竞争性。很多有应当首先将具有自然垄断性质的铁路基础设施和非自然垄断性质的铁路运营分开,建构铁路运营的竞争平台,创造平等的竞争条件;其次,通过全国和地方铁路公司的重组和拆分,成立多个客运和货运公司,重构竞争主体。最后,消除铁路市场进入和退出的障碍,降低沉淀成本,提高可竞争性。在铁路产业內部引入竞争,(点击此处阅读下一页)

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